Andi Gross is een politicoloog, voormalig parlementslid van Zwitserland en voormalig vice-voorzitter van de Raad van Europa. Hij is een internationale expert op het gebied van de democratie. Lees hier het driedelige interview van Thijs Vos met Andi Gross waarin hij ingaat op de werking van het Zwitserse kiesstelsel (dat bijzonder burgervriendelijk is) en het Duitse kiesstelsel (dat, deels ten onrechte, internationaal vaak als het voorbeeld bij uitstek voor vernieuwing wordt gezien):

Door Thijs Vos

Zwitserland heeft een uniek bestuursstelsel: directe democratie op lokaal en federaal niveau, een regering die al decennia niet van samenstelling verandert en een bijzonder kiesstelsel waarin kiezers zelf een kandidatenlijst kunnen samenstellen. Daarmee is het land een voorbeeld voor veel bestuurlijke vernieuwers. Daarom spreken we hierover met Andi Gross, politicoloog en voormalig parlementslid namens de Zwitserse Sociaaldemocraten (SP/PS) in het Zwitsers Parlement (1991-2015) en delegatielid naar de Parlementaire Assemblee van de  Raad van Europa (1995-2016).

NOOT: Dit stuk is onderdeel van een driedelig interview met Andi Gross over democratische vernieuwing van het kiesstelsel. In deel een (hieronder) en twee kijken we naar twee bijzondere kiesstelsels: resp. het Zwitserse kiesstelsel en het Duitse gemengde kiesstelsel. In het derde deel bespreken we het fenomeen fractiediscipline en de rol van volksvertegenwoordigers.

Het Zwitserse parlement heeft net als Nederland twee kamers: De Nationale Raad (lagerhuis) en de Kantonsraad (hogerhuis). Om de vijf jaar vinden er tegelijkertijd verkiezingen plaats voor beide kamers. Voor de verkiezingen van de Nationale Raad vormt elk kanton een kieskring met een wisselend aantal zetels, afhankelijk van het inwoneraantal van het kanton. Zwitsers kunnen op evenveel kandidaten stemmen als hun kanton zetels heeft. Zo heeft Zürich, het grootste kanton, 35 zetels en hebben de inwoners daar dus ook 35 stemmen. Dat mogen ook kandidaten van verschillende partijen zijn. Er zijn zes kantons met slechts één zetels. Hier hebben de inwoners dus slechts één stem.

Een opvallend verschil tussen Nederland en Zwitserland is dat Zwitsers geen bolletje inkleuren bij de naam van een kandidaat maar zelf een kandidatenlijst kunnen samenstellen. Andi Gross legt uit: “Iedereen krijgt een enorme enveloppe thuisgestuurd met daarin een lege lijst en de kandidatenlijsten van alle partijen. Je kan zowel een voorgedrukte kandidatenlijst als de lege lijst nemen om een stem uit te brengen.” Vervolgens kunnen kiezers kandidaten toevoegen of verwijderen van de lijst. Een kandidaat kan toegevoegd worden aan een lijst door zijn naam te noteren. Dit mogen kandidaten van verschillende lijsten zijn (dit wordt panarcheren genoemd) en eventueel kan men een dubbele stem (cumuleren) op een kandidaat uitbrengen. Ten slotte hebben Zwitsers de mogelijkheid om ongewenste kandidaten van een lijst te verwijderen door deze simpelweg door te strepen. Het aantal kandidaten op een lijst mag in alle gevallen niet hoger liggen dan het aantal zetels dat het kanton heeft. Om kandidaten toe te voegen of te cumuleren op een voorgedrukte partijlijst, moeten er dus bestaande kandidaten worden verwijderd. Kiezers moeten zelf hun definitieve lijst afgeven op het stembureau of deze per brief retour sturen. In sommige kantons is het ook mogelijk om via internet te stemmen. Vervolgens worden de stemmen geteld. Het stemmenaantal van een partij wordt gevormd door de opstelsom van alle stemmen op haar individuele kandidaten. Zetels worden eerst toegewezen aan partijen en vervolgens aan personen, op basis van de volgorde van stemmen.

Gross geeft een illustratie van het stemproces: “Stel, je wil op de Groenen stemmen, maar bent ontevreden over de lijsttrekker. Dan kun je ervoor kiezen om deze te verwijderen door hem op de Groene lijst door te strepen. Je zou hem bijvoorbeeld kunnen vervangen door een socialist. Als je over de tweede Groene kandidaat wel tevreden bent, kun je hem of haar cumuleren.” Hiervoor moet je dan wel een andere kandidaat, bijvoorbeeld nummer drie, verwijderen. “Kandidaten vier en vijf verwijder je wederom, en in plaats daarvan plaats je een liberaal tweemaal op je lijst. Over de zesde groene kandidaat ben je wel tevreden, dus laat je hem op kandidatenlijst staan. Iedereen kan dus volledig zijn eigen lijst samenstellen.”

Je hoeft in Zwitserland dus niet per se in een stembureau te stemmen?

“Bijna het gehele stemproces vindt tegenwoordig per brief plaats. Je hoeft op zondag niet meer naar het stembureau, maar je kan je stembiljet gewoon per post retour zenden. Tegenwoordig stemt ongeveer 90% van de Zwitsers per brief. Er zijn nog wel stembureaus, maar deze worden veel minder gebruikt.” Gross is positief over het gebruik van briefstemmen, maar ziet ook twee nadelen van het afnemende gebruik van stembureaus. “Je kunt niet controleren of kiezers niet door anderen worden beïnvloed bij hun stem en de afname heeft een impact op de directe democratie. Stembureaus waren altijd een goede plaats om veel politiek geïnteresseerden tegelijk te vinden. Maatschappelijke organisaties gebruikten het daarom als plek om handtekeningen voor referenda en volksinitiatieven in te zamelen. Tegenwoordig duurt het langer om voldoende ondersteuningen in te zamelen. Maar ik ben bereid om die prijs te bepalen. Het huidige systeem geeft kiezers meer tijd en ruimte om een weloverwegen keuze te makken.”

Wat zijn de voordelen van het Zwitserse kiesstelsel?

“Men kan zelf volledig een eigen lijst samenstellen, dankzij de mogelijkheid om te stemmen op kandidaten van verschillende partijen, om kandidaten te cumuleren en te verwijderen. Dit verkleint de kloof tussen kiezer en gekozene, democratiseert de interne partijstructuren en verkleint de macht van de partijbaronnen. Het vergroot de handelingsvrijheid van individuele parlementsleden doordat zij een direct mandaat hebben en minder afhankelijk zijn van hun partij om herkozen te worden. Parlementsleden kunnen hierdoor een eigen achterban opbouwen. Het stelsel van open lijsten speelt in op het feit dat kiezers zelf het beste in staat zijn om standpunten van partijen te combineren en vertegenwoordigers te selecteren.”

Kunt u ingaan op de verschillen tussen het Zwitserse en andere systemen? Wat zijn de voor- en nadelen ten op zichtte van andere systemen?

“Dat is een terechte vraag. Veel mensen denken niet na over democratisering van het kiesstelsel. We zouden veel meer kunnen leren van elkaars systemen. Ik zie ons kiesstelsel als parallel van de directe democratie. Iedereen kan zijn eigen lijst samenstellen. Hiermee wordt niet alleen de macht van de kiezer vergroot, maar wordt ook de macht van de partijbaronnen gebroken. Gesloten lijstsystemen – of in ieder geval systemen waarin de lijsten veel minder open zijn – zijn helaas de norm in Europa.” Gross ziet gesloten lijstenstelsels als de basis van de macht van partijleiders: “In veel landen worden fracties volledig gedomineerd door de partijleider, want dat is de persoon die uiteindelijk bepaalt of je opnieuw op een verkiesbare plaats wordt geplaatst. In vergelijking met het Duitse stelsel heeft Zwitserland het voordeel dat er geen safe seats zijn. In veel Duitse districten is er niet eens competitie. Het is van te voren duidelijk wie de zetel wint.” Gross wijst er ook op dat de helft van de Duitse parlementsleden wordt gekozen door middel van ‘Länderliste’. Dat is een systeem van gesloten lijsten, waarbij kiezers geen invloed op de samenstelling daarvan hebben. “Dat is totaal ondemocratisch.”

“Het Nederlandse systeem heeft een voordeel ten op zichtte van het Zwitserse systeem en dat is dat alle zetels landelijk worden verdeeld. Een partij heeft slechts 0,66% nodig. In Zwitserland zijn er geen nationale verkiezingen. De kantons zijn veel te klein, in sommige kantons heb je zelfs 25% van de stemmen nodig om gekozen te worden. Alleen in Bern en Zurich is er een eerlijke kans om gekozen te worden [namelijk rond de 3%]. Politieke minderheden worden in dit systeem niet beschermd door vereveningsmandaten*. Iedereen zou er eigenlijk mee eens moeten zijn dat het huidige systeem niet democratisch genoeg is, maar de kantons zijn zo heilig in Zwitserland. Ze zijn onderdeel van de Zwitserse cultuur. Er kan daarom niet getornd worden aan het ideaal dat parlementsleden afgevaardigden van hun kanton zijn. Daarom zouden we het volgende moeten doen: We behouden de kantons als kiesdistricten, maar voeren daarnaast een aantal vereveningsmandaten* in, ter compensatie voor minderheden die geen zetels halen in de kantons. Wellicht zullen we over 20 of 25 jaar eindelijk zo ver zijn. Het toont in ieder geval aan, dat we nog veel van elkaar kunnen leren. We zouden de voordelen van verschillende systemen moeten samenvoegen. Weinigen doen dat helaas.”

Er is een aantal verschillen tussen Nederland en Zwitserland. Zo is Nederland een eenheidsstaat, terwijl Zwitserland een federatie van kantons is. Zou het Zwitserse kiesstelsel hier wel direct geïmplementeerd kunnen worden of zouden daar wijzigingen voor nodig zijn? Zou het bijvoorbeeld wel toegepast kunnen worden als er 150 zetels landelijk worden verdeeld of zouden we Nederland moeten opdelen in districten?

“Je kunt je inderdaad afvragen of 150 zetels niet teveel zijn. Kennen de kiezers dan wel alle kandidaten? Ik denk dat dit vooral afhangt of hoeverre de media hun werk doen. Als zij hun werk goed doen, zou het moeten kunnen. Maar het hangt er natuurlijk ook vanaf of Groningers mensen kennen uit Rotterdam en visa versa. Dat zou ik niet kunnen zeggen. Het zal vanzelf blijken of dit een probleem of niet. Indien regio’s zich ondervertegenwoordigd voelen, dan zou je eraan kunnen denken om het land op te delen in vier of vijf kiesdistricten. Maar als regio’s zich niet ondervertegenwoordigd voelen, hoeft dit geen probleem te zijn.”

Denkt u dat de mogelijkheid om op meerdere partijen te stemmen, gevolgen heeft op de fragmentatie van het parlement?

“Het is waar dat Zwitserland bovengemiddeld veel partijen in het parlement heeft. Niet zo veel als in Nederland en Denemarken, maar toch meer dan het Europese gemiddelde. Ik zie dat niet als probleem. Directe democratie heeft de dynamiek van de Zwitserse politiek veranderd. Elke wet moet zijn eigen meerderheid vinden, er zijn geen vaste meerderheden meer. Elke wet moet dus eerst een meerderheid behalen in het kabinet, vervolgens in het parlement en daarna mogelijk ook onder het electoraat. In die zin is het dus vergelijkbaar met een minderheidsregering. Het gevolg is dat er daardoor overal over gediscussieerd wordt, maar dit betekent dus ook dat er veel meer ruimte is voor deliberatie. Dat is precies zoals democratie hoort te zijn. Het is daarom helemaal geen probleem als er elf, twaalf of zelfs dertien of veertien partijen in het parlement zijn.”

“Kiezers zijn het bovendien nog maar zelden volledig eens met partijen. Men kan bijvoorbeeld op economisch vlak rechts zijn, maar op vlak van migratie of ethische onderwerpen juist links. Dat maakt het lastig voor partijen om al deze wensen tegelijkertijd te vertegenwoordigen. Friedrich Dürenmatt [een bekende Zwitserse schrijver] zei eens: ‘De Zwitsers zijn heel verschillend. Ze wilden graag bij elkaar blijven, omdat ze viermaal per jaar werden uitgenodigd om over hun verschillen te praten.’ Het doel van democratie is niet om het bestuur eenvoudig te maken, maar om iedereen vertegenwoordigd te laten worden. Dat kan alleen als er niemand wordt uitgesloten. Diversiteit vormt geen gevaar voor de cohesie of stabiliteit van het democratisch proces. Participatie stimuleert juist de representativiteit en stabiliteit van het systeem.”

“In Duitsland begrijpen ze dat niet. De Duitsers maken zich nu zorgen dat ze een parlement met zeven partijen krijgen, omdat ze gewend zijn aan drie of vier partijen. Maar het is geen voetbalwedstrijd! Ze zijn gewend aan een primitieve vorm van democratie, of, eigenlijk, aan een onvolwassen democratie, waar de één tegen de ander speelt. Maar de vraag is of zo’n gesloten systeem burgers wel of niet integreert in het bestuurlijke proces. En dat doet het niet. Dat doe je wel door mensen te laten participeren in het bestuur. Door deliberatie en samen te worstelen over belangrijke vraagstukken. Dat is de beste manier om de diversiteit van de samenleving in het bestuurlijke proces te integreren.”

In Zwitserland is de volatiliteit (de veranderlijkheid van kiezers) lager dan in veel andere Europese landen. Denkt u dat het feit dat Zwitsers op meerdere partijen stemmen, een oorzaak is voor de lage volatiliteit?

“Het klopt dat er in Zwitserland relatief weinig veranderingen zijn tussen verkiezingen. Meer dan vroeger, maar dat komt vooral omdat men tegenwoordig niet levenslang aan een bepaalde stroming is verbonden. Desondanks is de Zwitserse politiek nog steeds vrij stabiel. Als een partij 2 of 3% wint of verliest is dat in Zwitserland al een schok. Maar dat een partij meer dan halveert – zoals de PvdA bij jullie – zou ongelofelijk zijn. Zoiets is in de Zwitserse geschiedenis nog nooit voorgekomen. Voor een deel zou dat kunnen komen door de zeer lage kiesdrempel. Dat zou de bron van de volatiliteit kunnen zijn.” Gross voegt toe dat hij de veranderlijkheid van kiezers niet als groot probleem ziet: “Als kiezers ontevreden zijn over een partij, is het goed dat ze het tonen.”

Gross gelooft niet dat de volatiliteit relatief laag is doordat kiezers in Zwitserland op meerdere partijen kunnen stemmen. Hij acht het waarschijnlijker dat dit komt door directe democratie. “Ik denk dat de directe democratie de representatieve democratie heeft gestabiliseerd. Kiezers hebben ook buiten verkiezingen invloed op het beleid. Zij kunnen hun partij corrigeren als de standpunten van kiezer en gekozene uiteen lopen en hoeven niet te wachten tot de volgende verkiezingen. Ik denk dat dit een reden is waarom Zwitserse kiezer vrij trouw zijn aan hun partijen. Ze kunnen hun vertegenwoordigers immers ook buiten de verkiezingen om corrigeren. Dit is trouwens een goed argument om partijen te overtuigen om directe democratie te omarmen. Partijen hoeven dan minder bang te zijn om tijdens verkiezingen afgestraft te worden.”

Heeft het Zwitserse kiesstelsel andere nadelen?

“Ik denk dat het Zwitserse stelsel drie grote zwaktes heeft. De eerste zwakte is dat de financiering van partijen niet gereguleerd is. We zouden lessen moeten trekken uit hoe de Fransen dat doen. Dat land heeft, denk ik, de strengste regulering rond partijfinanciering. Dit voorkomt dat je verkiezingen kan kopen. De tweede zwakte is dat personen zonder de Zwitserse nationaliteit – de zogenaamde “buitenlanders” – geen stemrecht hebben.” Op federaal niveau is het kiesrecht verbonden aan de Zwitserse nationaliteit, op lokaal en kantonnaal niveau ligt dit soms anders. “Deze groep vormt 25 tot 30% van de Zwitserse bevolking. Veel Zwitsers zien democratie helaas niet als een mensenrecht maar als privilege dat verbonden is aan de Zwitserse nationaliteit.”

“De derde zwakte is dat de interactie tussen (directe) democratie en mensenrechten niet goed is vormgegeven. In de zin dat de meerderheid de grondrechten van minderheden kan inperken. Dat is ook ondemocratisch. In Zwitserland hebben we op federaal niveau geen grondwettelijk hof dat de grondwet waarborgt. In de meeste Europese landen had je nooit een referendum over een verbod op minaretten kunnen organiseren.” In Zwitserland kan alleen het parlement volksinitiatieven afwijzen, en dan alleen op een heel klein aantal punten. Gross zou graag zien dat dit voortaan door een Grondwettelijk Hof zou worden gedaan, maar vindt dat het Duitse model niet als voorbeeld moet worden genomen. “Duitsland voert het door in het extreme, dat moeten we niet doen. Maar we  hebben wel enige controle en bescherming nodig.” De afwezigheid van constitutionele toetsing vindt hij bovendien paradoxaal en tegenstrijdig. In Zwitserland worden alle grondwetswijzigingen namelijk voorgelegd in een referendum, redeneert hij: “De hoogste macht ligt volgens de Zwitserse grondwet bij het volk. Er staats niets in de grondwet dat niet is goedgekeurd door het volk en toch vinden we het niet de moeite waard om hem te beschermen!”

Heeft het Zwitserse stelsel verder nog voor- of nadelen?

“Ja, ik ben ervan overtuigd dat directe democratie de politieke kennis van burgers vergroot. In Zwitserland hebben we nauwelijks burgerschapsonderwijs, maar je zou kunnen zeggen dat de praktijk de beste leerweg is. Burgers komen hierdoor veel meer te weten over politiek, politici en partijen. Ik denk dat dit ook implicaties heeft bij parlementsverkiezingen. Zwitsers weten veel meer over de standpunten van partijen, ten opzichte van andere landen, waar ze soms enkel de leider kennen en weinig over de inhoud. Zwitsers zijn veeleisender. Retoriek is niet voldoende, men is vooral geïnteresseerd in de inhoud. Duitse politici zijn naar mijn mening vaak oppervlakkig. Als een Zwitserse politicus zo zou praten, zou hij uitgelachen worden. Men wil ook over de details horen.”

Voetnoot:​

* Districtenstelsels kunnen zelfs bij een systeem met meervoudige districten leiden tot een vertekening van de verkiezingsuitslag. Vereveningsmandaten worden in sommige kiesstelsels gebruikt om dit corrigeren. Dit houdt in dat aan ondervertegenwoordigde partijen extra zetels worden toegewezen zodat er alsnog een evenredige uitslag is.