Andi Gross is een politicoloog, voormalig parlementslid van Zwitserland en voormalig vice-voorzitter van de Raad van Europa. Hij is een internationale expert op het gebied van de democratie. Lees hier het driedelige interview van Thijs Vos met Andi Gross waarin hij ingaat op de werking van het Zwitserse kiesstelsel (dat bijzonder burgervriendelijk is) en het Duitse kiesstelsel (dat, deels ten onrechte, internationaal vaak als het voorbeeld bij uitstek voor vernieuwing wordt gezien):

Door Thijs Vos

Afgelopen maanden zijn er verkiezingen geweest in Nederland, Frankrijk, Engeland en de Verenigde Staten. In het nieuws is daarbij aandacht besteed aan de verschillen tussen het Nederlandse evenredige kiesstelsel en het Angelsaksische districtenstelsel. Zij hebben elk hun voor- en nadelen. Is een synthese mogelijk? In dit stuk bekijken we het Duitse gemengde kiesstelsel, dat er naar streeft om de voordelen van het evenredige kiesstelsel en het districtenstelsel te combineren. We spreken hierover met Andi Gross, politicoloog en voormalig parlementslid namens de Zwitserse Sociaaldemocraten (SP/PS) in het Zwitserse Parlement (1991-2015) en delegatielid naar de Parlementaire Assemblee van de  Raad van Europa (1995-2016).

NOOT: Dit stuk is onderdeel van een driedelig interview met Andi Gross over democratische vernieuwing van het kiesstelsel. In deel een en twee (hieronder) kijken we naar twee bijzondere kiesstelsels: resp. het Zwitserse kiesstelsel en het Duitse gemengde kiesstelsel. In het derde deel bespreken we het fenomeen fractiediscipline en de rol van volksvertegenwoordigers.

Het Duitse parlement heeft net als Nederland en Zwitserland twee kamers: de Bundestag en Bundesrat. De Bundestag vertegenwoordigd het Duitse volk en is direct gekozen, terwijl de Bundesrat de deelstaten vertegenwoordigd en bestaat uit afgevaardigden van de deelstaatsregeringen. Het politieke primaat ligt bij de Bundestag. Sinds 1949 wordt voor de verkiezingen van de Bundestag het systeem van Mixed-Member Proportional gebruikt. Dit systeem beoogd de voordelen van het evenredige kiesstelsel en het districtenstelsel te combineren.

In dit systeem heeft elke kiezer twee stemmen: één stem voor een partij en één stem voor een kandidaat in een district. De eerste stem is bepalend voor de uiteindelijke zetelverdeling in het parlement. De tweede stem bepaald welke kandidaat wordt afgevaardigd namens een district. Daarvoor is Duitsland verdeeld in 299 districten (de helft van de – in beginsel – 598-tallige Bundestag). De overige 299 parlementsleden worden gekozen via de “Länderliste”. Dit zijn gesloten kandidatenlijsten die door partijen worden ingediend en waarop kiezers geen invloed hebben op de volgorde van kandidaten. In 2013 had de CSU bijvoorbeeld 45 districten gewonnen en recht op 56 zetels. Het verschil – de overgebleven elf kandidaten – werden dus gekozen via de “Länderliste”.

Dit systeem kan soms problemen opleveren, bijvoorbeeld als een partij meer districten wint dan zij recht heeft op zetels. In dat geval mag de partij deze extra zetels (Überhangmandate) behouden. Om te voorkomen dat dit leidt tot vertekening van de uitslag, heeft Duitsland een stelsel van vereveningsmandaten (Ausgleichmandate). De ondervertegenwoordigde partijen krijgen eveneens extra zetels toegekend, zodat de vervorming door het districtenstelsel wordt gecorrigeerd. Overhang- en vereveningsmandaten kunnen ertoe leiden dat de Bundestag meer dan 598 leden heeft. De verkiezingen van 2013 leverde bijvoorbeeld een parlement op met 631 zetels. Dit stelsel wordt ook gebruikt in Nieuw-Zeeland (sinds 1997), Lesotho, Bolivia, Schotland, Wales en Londen. In het verleden is het ook gebruikt in Italië (1994-2006) en Hongarije (tot 2010).

Naast het gemengde stelsel en de overhang- en vereveningsmandaten, is de kiesdrempel van 5% kenmerkend voor het Duitse kiesstelsel. Dit betekend dat partijen die minder dan 5% van de stemmen halen, geen recht hebben op zetels in de Bundestag. Diverse politici en columnisten hebben voorgesteld dat Nederland, in navolging van Duitsland, een kiesdrempel moet invoeren. Een kiesdrempel kan, potentieel, veel meer dan de overhangmandaten, een grote vertekening van de uitslag veroorzaken. In 2013 heeft dit ertoe geleid dat 15,8% van de kiezers niet vertegenwoordigd worden in de Bundestag.

Het Duitse kiesstelsel probeert de voordelen van een districtenstelsel en een evenredig stelsel te combineren. In hoeverre vindt u dat het stelsel hierin slaagt?

“Ik ben geen voorstander van het Duitse kiesstelsel. Het voordeel van het stelsel is natuurlijk dat je twee stemmen hebt, zowel op een partij als een districtskandidaat. Maar de nadelen zijn dat je bijna een meerderheid nodig hebt om een district te winnen, terwijl je bij de partijstem op een gesloten lijst stemt. Kiezers hebben daarom geen invloed op de volgorde van de kandidatenlijst. Dat vind ik een erg slechte zaak. Het is zelfs zo dat in een meerderheid van de Duitse districten er geen echte competitie is tussen partijen.” Gross meent dat het gebrek aan competitie heeft geleid dat het parlement een slechte afspiegeling is van de opvattingen van kiezers. “Dat is de reden waarom er in Duitsland nog nooit een landelijk referendum is geweest, terwijl peilingen al dertig jaar aangeven dat zo’n 80% van de Duitsers voor directe democratie is. Er is geen echte concurrentie om de zetels, daarom hoeven ze niet naar het volk te luisteren.”

In Duitsland is het mogelijk dat politici zich kandidaat stellen in een district, terwijl ze tegelijkertijd op de partijlijst worden geplaatst. Dus zelfs als ze in hun district verslagen worden, kunnen ze door het systeem van gesloten partijlijsten (Länderliste) alsnog gekozen worden. Ondermijnt dit kiezers niet in hun mogelijkheden om hun vertegenwoordigers ter verantwoording te roepen?

“Dat is zeker mogelijk. Het zou er toe kunnen leiden dat politici geen belang maar hechten aan de wensen hun kiezers. Ik denk dat de ‘safe seats’ het doel hebben om de stabiliteit van het systeem te garanderen. Dit is overigens geen argument voor een puur districtenstelsel, maar juist om de lijsten te openen, zoals in Zwitserland. Helaas is juist het Duitse stelsel in opmars in veel nieuwe democratieën. Men neemt Duitsland vaak als voorbeeld. Daar zou ik nooit voor pleiten. De Bondsdag heeft te veel ‘safe seats’. Die zouden er niet mogen zijn.”

In Duitsland hebben ze ook een kiesdrempel van 5% om kleine partijen uit het parlement te houden. Hoe kijkt u hier naar?

“Ik ben geen voorstander van de 5%-regel. Onlangs hebben ze ook in Zurich de 5%-regel ingevoerd – en het is daarna ook nog eens goedgekeurd in een referendum. Het is ongelofelijk dom. Men weet niet dat er historische redenen waren voor de invoering van de kiesdrempel in Duitsland. Moeten wij historische fouten kopiëren? Ik ben ervan overtuigd dat de Duitsers vanwege hun geschiedenis, gedreven worden door angst dat het volk fouten maakt. Ze willen de democratie beschermen tegen het volk. Maar uiteindelijk is het onmogelijk om democratie te beschermen als er geen democraten zijn.” Volgens Gross heeft Duitsland daarmee niet geheel de juiste les getrokken uit de ondergang van de Weimar-republiek, de periode dat er in Duitsland tussen 1919 en 1933 een democratische republiek was: “Weimar ging ten onder omdat er te weinig democraten waren. De Duitsers hebben daarna juist een systeem willen bouwen dat bijna immuun is voor de emoties van het volk. Dat is geen echte democratie. Dat is een van bovenaf aangestuurde democratie.”

Gross trekt ook een parallel tussen hoe Frankrijk en Duitsland omgaan met democratie: “Je ziet dit ook terug in Frankrijk. Daar hebben ze niet eens een evenredig kiesstelsel. Men was decennialang trots dat men het Front National buiten hield, maar nu is Le Pen terug met 28% [red: Het interview is nog voor de Franse presidentsverkiezingen gehouden, toen Le Pen leidde in de peilingen.] Het parlement hoort juist een afspiegeling van de samenleving te zijn. Ook als een samenleving foute elementen heeft, moeten deze in het parlement vertegenwoordigd zijn. Je moet in gesprek met ze gaan. Juist als je ze uitsluit, zullen ze steeds erger worden.”